Mads Vesterager Nielsen

Partner & medstifter, Sinolytica

Casper Wichmann

Partner & medstifter, Sinolytica

Johan Anton Knudsen

Research assistent, Sinolytica

Forord

Kinas 15. femårsplan (2026-2030) (15FYP) markerer begyndelsen på næste fase af Kinas vej op i de globale værdikæder. Planen, der blev godkendt i marts 2026, har fokus på avanceret produktion, grøn teknologi, kunstig intelligens (AI), biotech og styrkede forsyningskæder, og opstiller samtidigt langsigtede strategiske mål frem mod 2035. Parallelt med det ventes kinesisk vækst i stigende grad at bero på eksport og industriel kapacitetsudbygning, mens man fra Beijing forsøger at accelerere forbruget i Kina. Det medfører en øget konkurrence på globale markeder i netop de sektorer, Danmark og Europa ser som fremtidens vækstmotorer.

Mens det første “Kina-chok” primært ramte tekstil-, møbel- og basisindustrien, hvor store dele af produktionen blev flyttet til Asien i 1990’erne og 2000’erne, vil et Kina-chok 2.0 – den nye fase med hastig ekspansion af kinesisk eksport – i højere grad rette sig mod højteknologiske industrier, herunder grøn industri, life science og fremstillingsindustrien. EU-Kommissionen har skarpt fokus på konsekvenserne af denne udvikling for virksomheder, arbejdspladser og konkurrenceevne. Den 18. juni samledes EU’s stats- og regeringschefer til et topmøde med EU-Kommissionsformanden, som blev beskikket et mandat til at forhandle med Beijing og desuden afsøge muligheden for at opbygge stærkere industri- og handelspolitiske værn mod øget statsstøttet konkurrence, industriel overkapacitet og dumping. Særligt Tyskland vurderes at være blandt de mest eksponerede økonomier, hvor stigende kinesisk konkurrence allerede påvirker centrale industrier som bilproduktion, fremstillingsindustrien, grøn teknologi og avanceret produktion. Ifølge analyser fra Centre for European Reform (CER) har Tyskland siden eksportboomet mod Kina toppede i 2021, potentielt mistet over 400.000 arbejdspladser relateret til faldende kinesisk efterspørgsel og stigende konkurrence samtidig med, at udviklingen lægger pres på tysk industriproduktion og BNP-vækst. 

For Danmark er udviklingen slet ikke irrelevant. Dansk økonomi er lille, åben og stærkt eksportdrevet. I 2025 udgjorde dansk eksport 70 pct. af BNP, og omkring én million danske arbejdspladser er knyttet til eksport. Dansk erhvervsliv er imidlertid også koncentreret omkring få globale styrkepositioner inden for grøn industri, life science, industriel teknologi og global handel — netop områder, hvor Kina nu accelererer det industripolitiske fokus. 

I 2016 kategoriserede den tyske tænketank MERICS, Danmark som middel-eksponeret over for prioriteringsområderne i Made in China 2025 (MIC2025) – en central handlingsplan i Kinas industripolitik. Danmark har hidtil ikke været eksponeret i samme grad som Tyskland, grundet få, stærke eksportdrevne og højproduktive områder, hvor Kina endnu ikke har indhentet Europa. Disse risikerer dog nu at blive udfordret både på pris og kvalitet af kinesiske alternativer, som følge af landets fortsatte industripolitiske fokus og strategier for at komme højere op i de globale værdikæder inden for en række sektorer og produkter. 

På 10 år har verden ændret sig betydeligt, og Kina har accelereret sin teknologiske og industrielle opbygning markant. Flere analyser vurderer, at størstedelen af målsætningerne i første fase af MIC2025 i dag er helt eller delvist opnået inden for centrale sektorer som elbiler, batterier, life science og grøn energi. Tænketanken Australian Strategic Policy Institute (ASPI) vurderer i 2026, at Kina er globalt førende inden for 69 ud af 74 kritiske teknologier målt på forskningsgennemslagskraft. Kinas fremgang på disse områder ses i dag gennem stigende konkurrence fra kinesiske virksomheder – både i og uden for det kinesiske marked –, øget afhængighed af kinesiske leverandører på udvalgte områder og en voksende kinesisk tilstedeværelse i globale værdikæder. 

Kina er samtidig i stigende grad centrum for global industriel produktion. I 2023 stod landet for omkring 35 pct. af verdens samlede industriproduktion, mens fremskrivninger fra UNIDO peger på, at andelen kan stige til 45 pct. frem mod 2030. Det vil markant forskyde globale konkurrenceforhold inden for flere af de sektorer, hvor danske industrier står stærkt i dag. 

Denne analyse undersøger derfor, i hvilket omfang Danmarks største internationale virksomheders erhvervsområder overlapper med de sektorer, hvor Kina ventes at accelerere investeringer, eksport, teknologisk opgradering og global kapacitetsopbygning frem mod 2030 og 2035.

Fremgangsmåde og analyse

Analysen bygger på en kvalitativ screening af de 30 største danske multinationale selskaber på Børsens Top 1000 liste (se tabel 1), hvor virksomhedernes forretningsområder er sammenholdt med eksponeringsgrad i forhold til de strategiske fokusområder i 15FYP. For hvert selskab er der foretaget en kvalitativ vurdering af, i hvilket omfang kerneforretningen er eksponeret over for kinesiske prioriteringer. Det vil sige, i hvilken grad, at virksomhedens produkter, aktiviteter, værdi- og forsyningskæder forventes at blive påvirket på den ene eller anden måde af det kinesiske lederskabs satsningsområder. 

På den baggrund er selskaberne kategoriseret efter høj, mellem eller lav grad af strategisk eksponering. Høj eksponering betyder, at virksomheden vurderes at have en betydelig risiko for at kunne blive negativt påvirket af stigende kinesisk konkurrenceevne og ændringer i de globale værdikæder inden for sektoren over de næste 5-10 år. I et worst-case scenarie, uden politisk fokus og aktiv strategisk støtte, investeringer eller industripolitiske tiltag fra Danmark og EU, kan det føre til tab af konkurrenceevne, markedsandele og arbejdspladser.

Vurderingen tager samtidig højde for, at fokus for kinesisk vækst, som tidligere nævnt, i stigende grad forventes at basere sig på særligt øget eksport og yderligere industriel kapacitet. Svag indenlandsk efterspørgsel, en høj opsparingsrate samt betydelig overkapacitet i dele af industrien betyder, at Kina i stigende grad er afhængig af at afsætte sine produkter på globale markeder (se faktaboks 1 og 2) for at holde gang i den økonomiske vækst. Dette øger kinesiske virksomheders globale tilstedeværelse og skærper konkurrencen for danske virksomheder.

Hvilke industrier er mest udsatte?

Som nævnt indledningsvis er life science, grøn teknologi og industriel teknologi de mest eksponerede danske styrkepositioner over for et muligt Kina-chok 2.0. Fælles for sektorerne er, at de udgør centrale vækst- og eksportmotorer for Danmark. De er samtidig blandt de højest prioriterede områder i 15FYP. Bliver danske virksomheder inden for disse sektorer ramt negativt af den øgede konkurrence fra Kina, vil det selvsagt få konsekvenser for dansk vækst og arbejdspladser.

Life science
Life science, der stod for omkring 50 pct. af dansk økonomisk vækst i 2025, vurderes som et af de mest strategisk udsatte områder. Sektoren bidrog alene med omkring 1,2 procentpoint til dansk BNP-vækst i 2025, mens lægemidler udgjorde 19,5 pct. af den samlede danske vareeksport svarende til 191 mia. kr. Næsten hver femte danske eksportkrone kommer således i dag fra lægemidler. 

Samtidig gennemgår Kina i disse år et markant skifte fra at være verdens produktionshub for generiske lægemidler og aktive farmaceutiske ingredienser til i stigende grad at blive en global innovationskraft inden for life science. Kina står i dag for omkring 16 pct. af verdens high-impact life science-publikationer, 29 pct. af globale kliniske forsøg og omkring 30 pct. af verdens førende life science-talenter. Analyser vurderer samtidig, at kinesiske virksomheder nu står bag næsten 30 pct. af den globale pipeline for innovative lægemidler, mens mere end 30 pct. af verdens biotech-patenter i dag har kinesisk ophav. Værdien af lægemidler licenseret fra kinesiske virksomheder til vestlige medicinalselskaber vurderes allerede at nærme sig 50 mia. USD. Kina prioriterer allerede nu et ryk væk fra licensmodellen, hvor fokus nu bliver på at kommercialisere inden for det kinesiske marked først. Det vil igen sætte yderligere pres på udenlandske life science-virksomheder.

Udviklingen er resultatet af mere end et årtis målrettede investeringer i biotech, forskning, kliniske forsøg og talentudvikling gennem initiativer som MIC 2025, Healthy China 2030 (健康中国2030) og femårsplanerne. I 15FYP prioriteres blandt andet genredigering, præcisionsmedicin, celleprogrammering, avancerede biologiske lægemidler, organoider, organ-on-a-chip-teknologier, biofabrikation og bioingeniørsoftware – teknologier, der forventes at spille en central rolle i fremtidens sundheds- og life science-industri.

Virksomheder som Novo Nordisk, Coloplast, Lundbeck, Novonesis og Demant opererer alle i områder, hvor Kina investerer massivt i forskning, produktion, kliniske kapaciteter og international skalering. Samtidig bevæger kinesiske virksomheder sig hurtigt op i værdikæden inden for blandt andet onkologi, immunologi, celleterapi og avancerede biologiske lægemidler. I 2023 vakte det international opsigt, at det kinesiske biotech-selskab Akeso (康方生物) i udvalgte kliniske forsøg leverede resultater, der overgik Mercks kræftmedicin Keytruda, verdens bedst sælgende lægemiddel og et symbol på den vestlige medicinalindustris globale styrke. Analytikere har siden beskrevet begivenheden som et Sputnik- eller “DeepSeek-øjeblik“– for kinesisk biotech. 

Udviklingen sker samtidig med, at lægemidler med en samlet global omsætning på omkring 300 mia. dollar forventes at miste patentbeskyttelse frem mod 2030. Kombinationen af massive kinesiske investeringer, voksende forskningskapacitet og omfattende patentudløb betyder, at et stigende antal kinesiske virksomheder forventes at kunne konkurrere med vestlige virksomheder på teknologi, kvalitet, udviklingshastighed og pris. 

Af disse grunde vurderes life science-sektoren samlet set som en af de mest strategisk eksponerede danske styrkepositioner over for et muligt Kina-chok 2.0, hvor kinesiske virksomheder vil udfordre vestlige life science-virksomheder på sigt. 

Grøn teknologi
Grøn teknologi og energiinfrastruktur udgør ligeledes en af Danmarks vigtigste eksportstyrkepositioner, men er også et område, hvor Kina allerede har opnået en betydelig global markedsposition. Vestens sanktioner på russisk olie og gas, som følge af krigen i Ukraine, har gjort importen af selvsamme råvarer billigere for Kina, men uforudsigeligheden på de globale energimarkeder har samtidigt gjort ledelsen i Beijing endnu mere stålsatte på at mindske afhængigheder af udenlandske energileverandører. Opskriften på uafhængighed er vedvarende energikilder og grønne teknologiløsninger, som Beijing ønsker skal udvikles, produceres og kontrolleres af kinesiske virksomheder. I 2025 eksporterede Kina for 165 mia. USD i grøn energiteknologi svarende til 50 pct. af global handel (ekskl. intra-EU handel). Situationen i Hormuzstrædet har kun forstærket behovet, ikke kun i Kina, men også i tredjelande, der ønsker at opnå en højere grad af energiuafhængighed, hvilket har øget efterspørgslen på bl.a. kinesiske solpaneler, vindmøller, batterier og elbiler. 

I forbindelse med ovenstående havde Kina i 2025 en installeret vindkapacitet på 640,5 gigawatt (GW) mod 161,2 GW i USA og 77,7 GW i Tyskland. Solenergikapaciteten var næsten dobbelt så stor med 1201,7 GW. Samlet set investerede Kina for intet mindre end 627 mia. USD i vedvarende energi i 2025 og grønne teknologier udgør desuden nu mere end 10 pct. af Kinas BNP. De store satsninger inden for vedvarende energi kommer desuden til udtryk ved, at flere kinesiske vindmølleproducenter i de seneste år er stormet frem og allerede nu producerer betydeligt mere kapacitet end industriledere som Vestas. Samtidigt dominerer kinesiske virksomheder store dele af den globale værdikæde inden for batterier, solenergi, energiinfrastruktur og kritiske råmaterialer.

På det kinesiske marked er de vestlige sol- og vindproducenter blevet udkonkurreret af deres kinesiske konkurrenter med staten i ryggen. I takt med, at kinesiske producenter og energiselskaber bliver prioriteret og rykker op ad værdikæderne, betyder det også, at de i stigende grad vil være en global faktor. Et selskab som Ørsted vil skulle forholde sig til både kinesisk producerede energikilder, men også konkurrence på verdensmarkedet fra selskaber som CHN Energy Investment Group. 

Samtidigt er både europæiske forbrugere af og producenter inden for grøn teknologi dybt afhængige af kinesiske leverandører – et andet vigtigt aspekt af Kina-chok 2.0. I et policy brief fra European University Institute påpeges, hvordan Kina står for at levere 98 pct. af solpaneler, 88 pct. af lithium-ion-batterier, 90 pct. af invertere og 93 pct. af neodym-magneter (som bl.a. indgår i vindturbiner) som importeres til EU. Trods straftold på flere forskellige kinesiske elbilsproducenter er eksporten fra Kina til EU steget med 82 pct. i første kvartal af 2026, mens plug-in hybrider, der ikke blev underlagt samme foranstaltninger, har oplevet en vækst på 1.443 pct. siden første kvartal af 2024. Kinas villighed til at bruge kritiske råstoffer, herunder sjældne jordartsmetaller, som forhandlingskort har betydet, at europæiske producenter af bl.a. elbiler og vindturbiner har måttet nedskalere produktionen, fordi eksportkontrol og -licenser har gjort dem mindre konkurrencedygtige på omkostningerne. 

Virksomheder som Vestas, Ørsted, NKT, Danfoss og Grundfos er derfor eksponeret mod stigende kinesisk konkurrence, særligt på markedet i Kina men i stigende grad også på tredjemarkeder i det globale syd. Det skal naturligvis ses i sammenhæng med Kinas greb om udvindingen og bearbejdningen af et stort antal kritiske råstoffer, som er essentielle for produktionen af flere grønne løsninger, og derfor anser vi danske aktører, der opererer inden for grøn teknologi og i cleantech-sektoren, som højt eksponerede over for Kina-chok 2.0

Industriproduktion
Industriel teknologi og avanceret produktion er et tredje nøgleområde, der er højt eksponeret. Kina stod i 2023 for 28 pct. af den globale værditilvækst i fremstillingsindustrien — svarende til 4,66 billioner USD. Dermed oversteg Kinas industrisektor de tre næststørste industrinationer – USA, Japan og Tyskland – tilsammen. Målt på den samlede industriproduktion er andelen endnu højere, omkring 35 pct., som tidligere nævnt. Kina forventes at øge sin andel yderligere frem mod 2030. Samtidig svarer 75 pct. af adspurgte europæiske virksomheder i Kina i EU-handelskammerets seneste business confidence survey, at kinesisk produktion i dag er mere effektiv end andre steder i verden.

15FYP udpeger eksplicit industrielle værktøjsmaskiner som et område, hvor Kina vil opnå selvforsyning og teknologisk gennembrud. Det er et område, kineserne hidtil har været udfordret på, men hvor satsningen nu er erklæret strategisk. Maskinværktøj indgår blandt de sektorer, hvor 15FYP indsætter flere politiske og strategiske tiltag for at lukke det teknologiske efterslæb. 

Der sker nu en massiv kinesisk investering i automation, robotteknologi, CNC-maskiner og avanceret fremstilling for at bevæge sig op i værdikæden. I 2024 var Kina med længder det største marked for industrirobotter med 54 pct. af globale installationer. De seneste tal viser endvidere, at der blev installeret 295.000 robotter i Kina det år, hvilket er det højeste antal nogensinde registreret. Samtidig var det første gang, at kinesiske leverandører solgte flere robotter på hjemmemarkedet end de udenlandske, hvor markedsandelen steg til 57 pct. sidste år.

Det rammer direkte ind i områder, hvor danske virksomheder som Danfoss, Grundfos, Schouw & Co. og en lang række specialiserede underleverandører historisk har haft stærke globale førerpositioner. 

Kinesisk eksport af centrale maskiner og industrielle komponenter er vokset hastigt siden 2020 og er i mange tilfælde fordoblet eller tredoblet sammenlignet med tysk eksport inden for de samme produktkategorier målt på eksportvolumen. Dette gør sig især gældende inden for kritiske maskinprodukter, der udgør fundamentet for industriel produktion verden over.

Vi vurderer derfor også disse virksomheder som højt eksponerede over for Kinas satsninger frem mod 2030 og 2035 både over for direkte kinesisk konkurrence, men også i kraft af eksportmarkeder i EU og globalt. 

Kina satser desuden også på opgradering af fødevare- og landbrugsteknologi, der også må forventes at ramme europæiske producenter og distributører. Selvom det ikke for indeværende direkte rammer danske producenter, er det alligevel et område, som man fra dansk side også skal holde et vågent øje med. Vi har derfor vurderet, at virksomheder som DLG, Danish Crown og Danish Agro er mellem-eksponeret grundet stigende global afhængighed af kinesiske forsynings- og værdikæder både inden for et stadig større antal produkter, heriblandt sjældne jordarter, men også som følge af stigende grad af kinesisk selvforsyning.

Shipping- og detailsektoren
Shipping og globale forsyningskæder er mindre udsat for direkte industriel konkurrence med Kina, men i høj grad eksponeret over for landets voksende kontrol over den maritime økonomi. I første kvartal 2026 stod Kina for 57,3 pct. af globale skibsleverancer, 84,9 pct. af alle nye skibsordrer og 69,8 pct. af den globale ordrebeholdning. Samtidig håndterer kinesiske aktører omkring en fjerdedel af verdens containerhandel. Virksomheder som Maersk, DFDS, Norden, Monjasa og USTC eksponeres derfor primært gennem ændrede handelsstrømme, geopolitik og Kinas voksende rolle i globale logistikkæder. 

Fødevare-, detail- og designvirksomheder vurderes generelt mindre direkte eksponerede, men påvirkes gennem øget kinesisk selvforsyning, ændrede forbrugsmønstre og globale forsyningskæder. For eksempel har Kinas faldende import af svinekød allerede bidraget til pres på europæiske producenter som Danish Crown, mens virksomheder som LEGO, Bestseller, Pandora og Jysk primært er eksponeret gennem sourcing, e-handel og udviklingen i kinesisk efterspørgsel.

Hvad betyder Kina-chok 2.0 for Danmark?

Kina-chok 2.0 rejser ikke alene spørgsmål om handel og konkurrencekraft, men om Europas og Danmarks fremtidige industrielle positionering i globale værdikæder og den globale økonomi. Det centrale risikoscenarie er, at dele af dansk og europæisk industri både på kort og længere sigt kan opleve en udvikling tilsvarende den, der i disse år præger den tyske bilindustri. Det kan sågar føre til decideret deindustrialisering. Her udfordres europæiske kerneindustrier af kinesiske virksomheder med adgang til massiv skala, statsstøtte, hurtig innovation og voksende kontrol over værdi- og forsyningskæder. Samtidigt har både politikere og industrien i Tyskland ignoreret faresignaler og derfor ikke formået at omstille sig i tide. I år vurderes det, at Tyskland taber omkring 10.000 arbejdspladser om måneden samt har et handelsunderskud med Kina, der har nået 90 milliarder euro. Flere analyser peger samtidig på, at udviklingen allerede lægger pres på tysk beskæftigelse og BNP-vækst. Goldman Sachs vurderer eksempelvis, at stigende kinesisk eksportkonkurrence kan påvirke andre højteknologiske producenter, heriblandt i mange europæiske lande, negativt med 0,1-0,3 procentpoint på væksten i de kommende år, og isoleret kan reducere tysk vækst med omkring 0,2-0,3 procentpoint årligt frem mod 2029.

Det er ikke udelukkende eksponering på det kinesiske marked, men i stigende grad også globalt. Udviklingen fra den tyske bilindustri har vist, at konkurrencen først opstod i Kina, dernæst på verdensmarkedet, her hovedsageligt på det europæiske marked. Bilindustrien har ikke formået at omstille sig til de nye realiteter, hvormed hverken Tyskland eller EU har kunnet yde meningsfuld støtte. Danske virksomheder kan dermed blive påvirket parallelt gennem øget konkurrence fra Kina. Det gælder ikke kun på det kinesiske marked, men i lige så høj grad på fremtidens vækstmarkeder i Det Globale Syd og på det europæiske marked. Det gælder også det øgede kinesiske konkurrencepress på Tyskland — ét af Danmarks vigtigste eksportmarkeder og industrielle partner, der årligt aftager danske varer og tjenester for over 260 milliarder kroner, og i 2023 stod for omkring 13 pct. af dansk eksport. Omkring 10.000 danske virksomheder sælger til Tyskland, og det estimeres, at op mod 100.000 danske job er direkte berørt af Tyskland og landets økonomi. På den måde rammes danske virksomheder også af konsekvenserne på det tyske marked af Kina-chok 2.0.

For Danmark er udfordringen særlig, fordi dansk økonomi i høj grad er bygget op omkring et relativt lille antal globale styrkepositioner. Hvor større økonomier som USA og Kina er mere diversificerede, er dansk vækst, eksport og produktivitet i stigende grad koncentreret omkring få sektorer og virksomheder. Hvis konkurrencepresset fra Kina for alvor rammer områder som life science, grøn teknologi og industriel teknologi i takt med at økonomien bliver mere kompleks, vil konsekvenserne derfor kunne mærkes bredt i dansk økonomi.

Samtidig risikerer effekterne at række langt ud over de største virksomheder. Mange danske SMV’er fungerer som underleverandører til større danske og europæiske industrivirksomheder og er dybt integreret i internationale værdikæder. De kan derfor blive påvirket både direkte af stigende kinesisk konkurrence – især gennem little giants-programmet – og indirekte gennem svækket tysk industri, lavere europæisk efterspørgsel og ændrede globale handelsmønstre. Konsekvenserne vil i så fald ikke alene ramme eksporten, men også lokale arbejdsmarkeder, erhvervsklynger og kommunale skatteindtægter.

Udviklingen rejser samtidig en række strategiske spørgsmål for Danmark. Hvor ønsker vi at være konkurrencedygtige om 10, 20 eller 30 år? Hvilke teknologier og industrier skal betragtes som strategiske? Og hvor er Danmark villig til at investere langsigtet for at opbygge nye styrkepositioner? Hvis Kina fortsætter sin fremgang inden for områder som grøn teknologi, life science, kunstig intelligens, robotteknologi, kvanteteknologi og avanceret produktion, bliver det stadig vigtigere at prioritere, hvor danske ressourcer koncentreres. Endvidere bliver det endnu vigtigere at forstå Kinas strategiske satsninger, styrkepositioner, men også svagheder, så man kan forholde sig strategisk klogt til dem fra dansk side. 

Det rejser også spørgsmålet om statens rolle. I disse år anvender både Kina, USA, og i stigende grad Canada, omfattende industripolitiske virkemidler for at understøtte strategiske sektorer. Danmark har traditionelt haft en mere markedsbaseret tilgang. Fremadrettet kan det blive nødvendigt at diskutere, om staten skal spille en mere aktiv rolle gennem strategiske investeringer, offentlig medfinansiering eller endda etableringen af en egentlig dansk konkurrencekraftsfond med fokus på fremtidens teknologier og industrielle styrkepositioner.

Samtidig bliver Danmark nødt til at afklare, hvordan relationen til Kina skal udvikle sig. På hvilke områder ønsker Danmark fortsat at samarbejde tæt med Kina? Hvor skal markeder, investeringer og forskningssamarbejder styrkes? Og hvor vurderes strategiske afhængigheder at være så kritiske, at større robusthed eller europæiske alternativer bør opbygges? Kina er fortsat en afgørende handelspartner og innovationsaktør, men udviklingen gør det nødvendigt med en mere bevidst og strategisk tilgang til samarbejdet.

Endelig peger udviklingen på et behov for en markant styrkelse af Kina-kompetencerne i Danmark. Virksomheder, myndigheder, investorer og uddannelsesinstitutioner får i stigende grad behov for at forstå kinesisk teknologiudvikling, industripolitik og markedsdynamikker. Samtidig vil investeringer i forskning, uddannelse, innovation og talentudvikling være afgørende, hvis Danmark fortsat skal kunne konkurrere på viden, teknologi og høj produktivitet frem for størrelse og skala.

Udviklingen peger samtidig på et voksende behov for europæisk industripolitik og strategisk prioritering, jf. Draghi-rapporten. Flere lande diskuterer allerede nødvendigheden af at styrke industrielle kapaciteter inden for blandt andet batterier, grøn teknologi, AI, life science og kritisk infrastruktur. Det indebærer vanskelige politiske prioriteringer om, hvilke sektorer Europa og Danmark strategisk ønsker at opbygge eller beskytte. Måske skal man endda udpege konkrete virksomheder som ‘European Champions’, i tråd med hvad man har set i Kina. Under alle omstændigheder kan det blive nødvendigt med en mere bevidst europæisk arbejdsdeling, hvor ressourcerne koncentreres omkring strategiske værdikæder, og hvor enkelte medlemslande kan specialisere sig i forskellige led af produktionen og sammen opnå global skalering (Tænk eksempelvis på Airbus, som i dag er den eneste reelle konkurrent til Boeing i luftfartsindustrien, efter at Frankrig, Vesttyskland, UK og Spanien i 1960’erne og 1970’erne besluttede at samle ressourcer i et tværeuropæisk konsortium). 

Samtidig vil fremtidens konkurrencebillede i stigende grad handle om geografi og økonomiske blokke, teknologiske alliancer samt robuste værdikæder. EU får behov for et styrket samarbejde med andre liberale demokratier som Storbritannien, Canada, Japan, Sydkorea, Australien og New Zealand, mens relationer til USA, Afrika, Indien og Kina fortsat vil være afgørende for global samhandel, teknologiudvikling og økonomisk vækst. 

Udviklingen bør derfor ikke forstås som et spørgsmål om afkobling, men nærmere som en gradvis kalibrering af relationen mellem Europa, Danmark og Kina i en stigende geopolitisk og konkurrencepræget global økonomi. Udfordringen bliver at slå den rette balance an mellem åbenhed, samarbejde, konkurrenceevne og strategisk robusthed, samtidig med et styrket sammenhold mellem medlemslandene i EU. Hvis denne balance ikke findes, risikerer udviklingen ikke alene at føre til stigende protektionisme i Europa og USA, men også til et mere fragmenteret og mindre stabilt globalt handelssystem. Det kan på længere sigt også få negative konsekvenser for Kina selv, da man med den franske præsidents ord “slår sine egne kunder ihjel”, hvilket vil medføre yderligere global ustabilitet.

Policy-anbefalinger: Hvordan bør Danmark reagere?

Dansk og europæisk konkurrencekraft skal tilbage på dagsordenen
Kina-chok 2.0 er først og fremmest en udfordring på konkurrenceevnen. Virksomheder bør gennemføre strategiske analyser af deres eksponering mod de sektorer og teknologier, som Kina prioriterer gennem den 15. femårsplan. Både her og nu og frem mod 2030 og 2035. For Danmark og Europa som helhed er udfordringen bredere: Hvis ikke produktivitet, innovation og industriel konkurrencekraft styrkes markant i de kommende år, risikerer flere af Europas nuværende styrkepositioner gradvist at blive udfordret af kinesiske virksomheder. Erfaringerne fra den tyske bilindustri viser, at tidlige faresignaler bliver dyre at ignorere.

Udarbejd en langsigtet strategi for Kina
Kina vil fortsat være et af verdens vigtigste markeder, produktionsøkonomier og innovationscentre. Målet bør derfor ikke være afkobling, men en mere strategisk relation. Danmark bør reducere kritiske afhængigheder og beskytte særligt følsomme teknologier, samtidig med at samarbejdet styrkes inden for områder som klima, sundhed, forskning og handel. Udfordringen bliver at definere, hvor Danmark ønsker større robusthed, og hvor øget samarbejde fortsat skaber værdi. Dette vil også kræve, at vi investerer i at hæve vidensniveauet om Kina i Danmark, så vi konstant kan være på forkant med, hvad der prioriteres i Beijing, og hvordan (industri)politik implementeres for blot at nævne et par vigtige emne.

Prioritér fremtidens strategiske teknologier
Europa vil ikke kunne være globalt førende inden for alle teknologier. Derfor bliver det nødvendigt at foretage hårde prioriteringer. Danmark og Europa bør koncentrere investeringer, forskning og kapital omkring områder med størst strategisk betydning, herunder kunstig intelligens, kvanteteknologi, robotteknologi og automation, biotech og biosolutions, avancerede materialer, energilagring, Power-to-X samt næste generations energiinfrastruktur. Diskussionen om industrielle vindere og tabere bliver vanskelig, men nødvendig.

Mobilisér kapital og industripolitik i større skala
Kina, USA og i stigende grad Canada anvender aktiv industripolitik og betydelig offentlig kapital til at understøtte strategiske industrier. Danmark og Europa bør være åbne over for lignende virkemidler. Det kan omfatte stærkere kapitalmarkeder, bedre adgang til vækstkapital, offentlige investeringsfonde og mere målrettede investeringer i forskning, opskalering og industriel produktion. Muligheden for at etablere en dansk eller nordisk konkurrencekraftsfond med fokus på fremtidens teknologier bør undersøges nærmere.

Styrk Europas indre marked og samarbejdet med strategiske partnere
Mange af udfordringerne kan ikke alene løses nationalt. Derfor bør Danmark arbejde for dybere europæisk integration inden for energi, kapitalmarkeder, teknologi og industripolitik. Samtidig bør samarbejdet styrkes med ligesindede økonomier som Storbritannien, Canada, Japan, Sydkorea, Australien og New Zealand. Fremtidens konkurrence vil i stigende grad stå mellem økonomiske blokke og teknologiske økosystemer snarere end mellem enkeltlande. For et lille og eksportafhængigt land som Danmark bliver stærke partnerskaber derfor en central del af svaret på Kina-chok 2.0.

Konklusion

Denne analyse viser, at omkring 30 pct. af Danmarks 30 største virksomheder vurderes at være højt eksponerede over for et muligt Kina-chok 2.0 og Kinas langsigtede industrielle satsninger under den 15. femårsplan. Den næste globale konkurrencebølge retter sig ikke mod traditionelle lavprissektorer, men mod life science, grøn teknologi, industriel teknologi, automation og avanceret produktion, præcis de sektorer, der driver dansk eksport, produktivitet og fremtidig vækst. 

Danmark er samtidig mere eksponeret, end mange tror. Dansk økonomi er koncentreret omkring få globale eksportvirksomheder og industriklynger, mens virksomheder som Novo Nordisk, Vestas, Danfoss, Ørsted, Grundfos, NKT, Novonesis, Coloplast og Siemens Gamesa alle opererer i sektorer, hvor Kina investerer massivt og strategisk for at opnå førende globale markedspositioner. Flere af de mekanismer, der i disse år udfordrer den tyske bilindustri, begynder allerede at kunne spores inden for dele af grøn teknologi og avanceret industri. 

Eksponeringen handler samtidig ikke alene om udfordringerne på det kinesiske marked. Danske virksomheder kan blive presset parallelt på verdensmarkedet og i Europa, hvor man direkte og indirekte kan blive påvirket gennem svækket tysk industri og europæiske værdikæder. Kombinationen af kinesisk overkapacitet, statsstøtte, hurtigere opskalering og stigende eksportpres kan dermed udfordre danske styrkepositioner på flere markeder samtidigt.

I et scenarie, hvor kinesiske virksomheder opnår markante globale markedsandele inden for grøn teknologi, life science, industriel teknologi og avanceret produktion, kan konsekvenserne for dansk økonomi blive mærkbare. De virksomheder og sektorer, der i denne analyse vurderes som højt- eller mellem-eksponerede, udgør tilsammen en væsentlig del af dansk eksport, produktivitet og privat beskæftigelse. I et worst-case scenarie kan udviklingen potentielt føre til tab af arbejdspladser inden for industrier, der i dag beskæftiger hundredtusindvis af arbejdspladser, særligt hvis både danske virksomheder og centrale europæiske markeder som Tyskland rammes samtidigt. Hertil kommer, at Danmark kan opleve lavere produktivitetsvækst, faldende eksportindtægter og konsekvenser for BNP-væksten. 

Konsekvenserne vil samtidig ikke alene ramme de største virksomheder direkte, men også brede sig gennem underleverandører, SMV’erne, logistik, serviceerhverv og lokale økonomier, der i stigende grad er afhængige af få globale eksportmotorer. 

Denne rapports hovedkonklusion er dog ikke, at Danmark bør afkobles fra Kina, der fortsat vil være en central handelspartner, produktionsøkonomi og teknologisk stormagt. Udfordringen bliver i stedet, hvordan Danmark og Europa styrker konkurrenceevne, produktivitet og strategisk robusthed i en verden præget af geopolitik og skærpet global konkurrence. Dansk tilstedeværelse i Kina bliver også afgørende for, at vi kan følge med i implementeringen af landets industripolitik og udviklingen i kinesiske virksomheders innovations- og konkurrenceevne.

Rapportens måske vigtigste konklusion er derfor, at Kinas udvikling ikke længere kan betragtes som et eksternt forhold for dansk erhvervsliv. Kinas teknologiske, industrielle og geopolitiske udvikling vil i stigende grad være med til at forme konkurrencevilkårene for nogle af Danmarks vigtigste virksomheder og industrier frem mod 2030 og 2035. Samtidig understreger analysen behovet for, at både virksomheder, myndigheder og beslutningstagere bliver bedre til systematisk at følge, forstå og tage Kinas langsigtede ambitioner alvorligt. Udviklingen inden for blandt andet grøn teknologi, life science, avanceret produktion og kunstig intelligens viser, at kinesiske målsætninger ikke længere kan afskrives som politiske hensigtserklæringer, men i stigende grad omsættes til konkrete markedspositioner og teknologiske gennembrud.

Det vil kræve en mere strategisk europæisk industripolitik, investeringer i fremtidens teknologier og svære prioriteringer om, hvilke industrier og teknologier Danmark og Europa ønsker at være førende inden for frem mod 2030 og 2035. Spørgsmålet er derfor ikke alene, hvordan Danmark reagerer på Kinas fremgang, men om Danmark formår at tilpasse sin vækstmodel, styrke sine konkurrencemæssige fortrin og investere i de teknologier og industrier, der skal sikre velstand og arbejdspladser i de kommende årtier.

Læs andre udgivelser fra Sinolytica

The post Kina-Chok 2.0 first appeared on Sinolytica.

Johan Anton Knudsen

Research Assistant, Sinolytica

‘Kina-chokket’ fylder halvrund fødselsdag

I december 2026 er det 25 år siden, at Kina indtrådte i Verdenshandelsorganisationen (WTO). Den monumentale effekt, som indtrædelsen fik på den globale økonomi og det eksisterende handelssystem, er sidenhen blevet kaldt ‘Kina-chokket’. Til at begynde med bød mange i Vesten dette nye højdepunkt for globaliseringen med billige forbrugsvarer velkomment. Men samtidig forsvandt der, som frygtet, også arbejdspladser – særligt i fremstillingsindustrien – til Kinas hastigt voksende økonomi. Et tab, der ofte sammenkobles med spredningen af højrepopulistiske strømninger i flere vestlige lande. Meget tyder på, at Donald Trumps MAGA-bevægelse og gyldne løfter om hjemtagelse af produktionen til Amerika, vha. stratosfærisk høj straftold, blot er symptomatisk for et globalt handelssystem, der i længere tid har været i opbrud. For Kina betød optagelsen i WTO dog intet mindre end det faktum, at den store økonomi endelig kunne rùshì (入世): “blive en del af verden”.

Figur 1

Kinas BNP (løbende priser, billioner USD), 1995-2025

Kilde(r): World Bank Group; State Council PRC | Grafik: SINOLYTICA

Der er ingen tvivl om, at Kina har nydt godt af at være inde i den internationale handelsklub, der i skrivende stund tæller 166 medlemmer. Fra optagelsen i WTO i 2001 og frem til 2025 er Kinas BNP mere end fjortendoblet – fra ca. 1,4 billioner dollar til 20,4 billioner dollar. I 2025 nåede Kinas handelsoverskud da også en ny rekord med ca. 1,2 billioner dollar – en markering af Kinas ‘dominans af det globale handelssystem’ ifølge den amerikanske centralbank, The Federal Reserve System. Men hvordan har Kina fået så meget ud af medlemskabet? Hvilke roller har det spillet i WTO? Og kan organisationen overhovedet fortsætte under de nuværende vilkår? Det er nogle af de hovedspørgsmål, som dette brief ønsker at stille og gøre klogere på.

En handelsorganisation i krise

På to områder er WTO kommet i en decideret krise, der kan have den konsekvens, at flere lande vil vende sig mod regional baseret handel (bilaterale eller plurilaterale forhandlinger) frem for global baseret handel (multilaterale forhandlinger), som oprindeligt har været organisationens raison d’être. Den ene udfordring er, at WTO, som ellers skal være garant for, at handlen mellem stater foregår på rimelige og lige præmisser (“fair playing field”), ikke har et fungerende appelorgan, der kan løse tvistbilæggelsessager mellem alle organisationens medlemmer, fordi USA siden 2019 har blokeret for udnævnelsen af nye dommere til ankeinstansen. Et mindretal af WTO-lande, heriblandt EU-medlemsstaterne, har dog indgået en midlertidig plurilateral appelordning ved navn Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA). USA er ikke blandt MPIA’s medlemmer. Kina er. Selvom blokeringen af appelorganet er et levn fra Trumps første periode som præsident, valgte Biden-administrationen heller ikke at ophæve den. Der tegner sig et billede af en konsensus på tværs af partiskel i Washington D.C., der har cementeret sig om opfattelsen af, at WTO i højere grad tjener kinesiske økonomiske interesser end amerikanske.

Det andet store problem er, at der blandt WTO-landene, i hvert fald siden Doha-runden (de globale handelsforhandlinger, der blev indledt i 2001) stort set ikke har været mulighed for at opnå konsensus om gennemgribende reformer af reglerne for toldreduktioner og andre handelsbarrierer. I et system, der ofte kræver enstemmighed blandt hele medlemskredsen for at komme videre, mener nogle eksperter, at det var komplet urealistisk, at man med Doha-runden forsøgte sig med et ‘single undertaking approach’ (hvor ingen dele af aftalen er besluttet, før alle dele af aftalen er besluttet). Kravet om enstemmighed er dermed et af de punkter, der besværliggør at få skabt yderligere fremskridt inden for de fastsatte rammer. Efter 25 år uden omfattende ændringer i regelsættet, afsøger flere lande muligheden for at indgå i plurilaterale, tema-specifikke aftaler, dog stadig med afsæt i Verdenshandelsorganisationen.

Fra WTO-duks til WTO-strateg?

Da Kina blev medlem af WTO påtog landet sig til at begynde med flere større forpligtelser ift. nedsættelse af told, bedre gennemsigtighed for finansiering, øget retssikkerhed for virksomheder og bedre beskyttelse af IP-rettigheder. Alt sammen tiltag, der skulle gøre Kina til en ægte markedsøkonomi forbundet med det globale handelssystem og – måske endnu vigtigere – underlagt dets regler. En del af forklaringen på, hvorfor Kina til at begynde med så nidkært tilpassede dets handelsrelaterede lovgivning til dets WTO-forpligtelser, kan findes i den landespecifikke Transitional Review Mechanism i Kinas tiltrædelsesprotokol, som landet var underlagt det første årti af WTO-medlemskabet. Det betød, at man i organisationen regelmæssigt førte tilsyn med Kinas implementeringsprogression samt overholdelse af WTO-regelsættet. USA’s handelsrepræsentant (“United States Trade Representative”; USTR) overleverer årligt stadig en lignende tilsynsrapport om Kina til Kongressen i Washington, D.C.

Uden ekstern impuls fra nye bestemmelser i WTO’s samlede regelsæt har pro-liberaliserings-reformister i Kina dog tabt noget af pusten, og i stedet har Kina under Xi Jinping, som bekendt, bevæget sig mod en mere statsstyret økonomi. Kina har heller ikke, som flere i Vesten ellers havde håbet, bevæget sig i en mere politisk liberal retning. Inden for de gældende WTO-regler er det dog heller ikke nødvendigvis altid sådan, at Kina bryder med reglernes bogstav (“letter of the rules”), dvs. en streng ordret fortolkning af loven,  men i flere henseender har visse lande, her særligt kredsen der hidtil har bestået af USA, EU samt andre ligesindede, påpeget, at Kina bryder med reglernes ånd (“the spirit of the rules”). Beskyldningerne har eksempelvis gået på, at Kina har smøget sig uden om regler for eksempelvis tvungen teknologioverførsel gennem joint ventures-partnerskaber med kinesiske firmaer og (in)direkte statssubsidier. Men også anklager vedr. valutamanipulation for mere konkurrencedygtig eksport menes at være åbenlyst imod organisationens ånd, selvom der ikke er direkte bestemmelser imod det inden for WTO-regelsættet.

Figur 2

Udvikling i valutakurs (CNY pr. USD) og valutareserver inkl. guld i Kina, 1995-2024

Kilde(r): Wold Bank Group | Grafik: SINOLYTICA

Med det sagt har Kina dog også flere gange vist velvilje til at indordne sig, når eksempelvis en afgørelse har været imod landet, mens andre WTO-medlemmer til tider har været mere modvillige. EU var eksempelvis over et årti om fuldt ud at efterleve afgørelsen fra EC — Bananas III (DS27) fra 1997, der i medierne blev døbt “banankrigene”. Kina har gennem tiden været det tredjemest indklagede WTO-medlem (efter USA og EU) med i alt 53 sager imod sig. 29 af sagerne har, afhængigt af klassificering, omhandlet brug af interventionistisk industripolitik.

Figur 3

Antal WTO-tvistsager for de 15 mest aktive medlemslande (klager og indklaget), 1995–2025 (sorteret efter antal tvistsager som indklaget)

Kilde(r): World Trade Organization | Grafik: SINOLYTICA

Men hvorfor fortsætter problemerne så? En videnskabelig artikel fra 2014 fremsatte teorien om “paper compliance”, dvs. overholdelse på papiret, ud fra Kinas ageren i WTO. I flere sager har Kina rigtignok ændret på ordlyden i bestemmelser efter stadfæstelse fra appelorganet, så de formelt er blevet mere kompatible med WTO-reglerne. I praksis har implementering dog ofte været mangelfuld og de underliggende problemer er forblevet uløste. Det er her dog vigtigt at pointere, at det ikke nødvendigvis er det kinesiske system i sig selv, der strider mod WTO-traktaten, men snarere de konkrete brud på reglerne. Andre lande, både demokratier og autokratier, fører til tider også WTO-stridig protektionistisk politik. Det, der gør Kina specielt, er imidlertid skalaen af statslig indgriben samt de vidtrækkende konsekvenser, som enkelte regelbrud kan have på det globale handelssystem grundet økonomiens størrelse.

Figur 4

Kinas deltagelse i WTO’s tvistbilæggelsessystem (klager og indklaget), 2001–2025

Kilde(r): World Trade Organization | Grafik: SINOLYTICA

Som Figur 4 viser, ændrer Kina dog med tiden også sin praktiske og strategiske rolle i WTO, og er blevet en langt mere aktiv bruger af regel-systemet. I de første indlæringsår deltog Kina næsten kun som indklagede i handelstvister forelagt appeldomstolen. Det betød, at Kina i langt de fleste tilfælde måtte indordne sig efter reglerne og tilsvarende ændre på egen lovgivning, m.a.o. udfyldte landet rollen som rule-taker i WTO-systemet. Efter en lang periode med et tiltagende antal sager imod sig har Kina dog lært også at agere som strategisk rule-user, særligt som anklager i sager om anti-dumping og straftold bragt mod USA og EU. Strategiændringen kan der findes både lavpraktiske og geopolitiske årsagsforklaringer bag.

For nu at starte med den simple forklaring er der høje omkostninger forbundet med at anlægge sager i WTO, der fungerer som en høj adgangsbarriere for udviklingslande, såsom specialiserede advokater, ekspertbistand samt forberedelse og dokumentation. Grundet WTO-systemets kompleksitet er det først i senere tid, at Kina reelt har opbygget de nødvendige finansielle og juridiske ressourcer til at kunne tage kampen op med industrialiserede, veletablerede medlemmer i Genève. Den anden forklaring hænger til dels sammen med den første, men indebærer også strategisk alliancedannelse, geoøkonomiske mål og noget så hermeneutisk som identitet. 

Det er en bredt anerkendt fortolkning, at Kina ser sig selv som kernen, hvis ikke lederen, af verdens udviklingslande, når det kommer til global governance. Det ses blandt andet i “nye” multilaterale organisationer, som Kina har været med til at skabe, såsom Shanghai Cooperation Organization (SCO) og sammenslutningen af BRIKS-landene, der har gennemgået en betydelig vækstspurt inden for kort tid. Men det ses også i WTO-systemet, hvor Kinas selverklærede status som ‘udviklingsland’ i lang tid gav anledning til kritik fra flere industrilande, særligt USA. I WTO er der nemlig ingen juridisk definition af ‘udviklingsland’, hvorfor det står landene frit for at identificere sig som det. Med en sådan status kan WTO-medlemmer tilegne Special and Differential Treatment (SDT), hvilket i praksis betyder, at man tilskikkes teknisk bistand, længere overgangsperioder og fleksibilitet med implementeringen af WTO-forpligtelser. Gennem denne identitet og status har Kina kunne portrættere sig som udviklingslandenes fortaler og skabt en stemme-koalition (“voting bloc”), der har kunnet modstå adskillige forsøg på at indskrænke brugen af eksempelvis industripolitik; noget som udviklingslandene ser som en uretfærdig reducering af deres legitime politiske handlerum for at opnå velstand. 

Sidste år valgte Kina imidlertid at opgive sin specielle status som udviklingsland. Det betyder næppe, at Kina ikke længere ser sig som udviklingslandenes spydspids i WTO. Tværtimod betyder det, at Kina udfylder det institutionelle tomrum, som USA med Donald Trump i front efterlader i det globale handelspolitiske system. Ligeledes peger det på, at Kina intensiverer bestræbelserne på at blive set som en mere troværdig og økonomisk stabil aktør. Der sker nemlig i en tid, hvor USA praktiserer ‘kanonbådskapitalisme’ og flere udviklingslande beskylder EU for protektionisme med eksempelvis CO2-grænsetilpasningsmekanismen (bedre kendt som CBAM; “Carbon Border Adjustment Mechanism”), som blandt nogle anses for at indeholde elementer af såkaldte Technical Barriers to Trade. Stik modsat åbner Kina op for toldfri adgang til hele det afrikanske kontinent gældende fra d. 1. maj 2026 (på nær mikrostaten Eswatini, der ikke har diplomatiske relationer med Folkerepublikken).

Økonomisk tvang – Kina bruger aktivt restriktive handelspolitiske instrumenter og WTO-regler

Det er dog ikke kun i spørgsmål om industripolitik, at Kina er blevet udfordret af andre lande i WTO-systemet. Særligt i de sidste 10-15 år har Kina udnyttet sin imponerende økonomiske tyngde og dominans over essentielle led i forskellige forsyningskæder til at udøve økonomisk tvang (“economic coercion”) mod andre lande. Handelsinstrumenter – såsom eksportkontrol, importforbud, straftold m.m. – tages i brug, når et land ønsker at presse et andet land til at tage bestemte politiske valg. 

I hhv. april og oktober 2025 satte Kina eksempelvis eksportkontrol på en gruppe sjældne jordarter, der i skrivende stund er sat i bero frem til november i år. Begrundelsen var national sikkerhed som følge af Donald Trumps ‘Liberation Day’-straftold, men tiltagene ramte langt fra kun amerikanske virksomheder. Det Europæiske Handelskammer i Kina har i april 2026 udgivet en rapport om de administrative komplikationer, som et skiftende eksportkontrolregime – særligt på sjældne jordarter – bebyrder de europæiske virksomheder med, der opererer i Kina. Selvom eksportkontrollen primært havde amerikanske virksomheder i sigte, var der ingen undtagelser for virksomheder fra andre lande, herunder EU-landene. Man kan spekulere i, om ikke der ved siden af det åbenlyse ræsonnement om ikke at lade andre lande agere mellemmænd for amerikanske virksomheder, også var et politisk budskab om, hvad der sker, hvis man som land støtter – eller, set fra kinesisk perspektiv, “underkaster sig” – USA i den store handelskonflikt med Kina. 

Det ville ikke være første gang, at Kina har udnyttet sit tag om de sjældne jordarter til at indgyde økonomisk usikkerhed hos andre lande i forsøg på at få dem til at ændre politisk kurs. Et velkendt – men dog omstridt – eksempel er tvisten mellem Japan og Kina i 2010, hvor den japanske kystvagt tilbageholdte kaptajnen af en kinesisk fisketrawler, man havde kollideret med ved nær Senkaku-/Diaoyu-øerne, som begge lande gør krav på. Fra de kinesiske myndigheders side kom ingen officiel melding om en Japan-specifik embargo på sjældne jordarter, hvilket både industri og embedsværk i Japan ellers hævdede. Konflikten blev imidlertid løst efter Japan frisatte kaptajnen, men få år efter, i 2012, anlagde USA, EU og Japan alle tre sager (China – Rare Earths [DS431 | DS432 | DS433]) an mod Kina rettet på eksportrestriktioner gældende for visse sjældne jordarter, tungsten og molybdæn. Alle tre parter fik medhold i en afgørelse fra 2014. 
I senere tid er både Australien (2020) og Litauen (2021) også blevet ramt af kinesiske sanktioner grundet hhv. en appel om en international undersøgelse af oprindelsen af COVID-19 og et navneskifte fra “Taipei” til “Taiwan” for repræsentationskontoret i Vilnius. I begge tilfælde blev de kinesiske handelsforanstaltninger anfægtet gennem WTO-systemet, hvor der blev indledt sager af både Australien (China – Antidumping/Countervailing duties [AD/CVD] on Barley [DS598]; China – AD/CVD on Wine [DS602]) og Litauen (gennem EU: China – Goods [DS610]).

Figur 5

Hhv. Antal WTO-sager anlagt mod Kina pr. medlemsland (2001-2025), total = 53 & Antal WTO-sager anlagt af Kina pr. medlemsland (2001-2025), total = 33

Kilde(r): World Trade Organization | Grafik: SINOLYTICA

Begge de australske sager endte uden en egentlig panelafgørelse, men Kina valgte i begge tilfælde at fjerne tolden på hhv. australsk byg og vin, som WTO-klagerne havde handlet om, hvorefter de blev trukket tilbage af Australien. Litauens sag blev tilbagetrukket i december 2025. Det afspejler dog to systemiske problemer i WTO, som imidlertid giver en fordel til de største økonomier (ikke nødvendigvis kun Kina), og kun er blevet forværret af, at appelorganet er sat ude af spil. Den lange sagsbehandlingstid svækker håndhævelsen af de fælles handelsregler, og dermed kan nogle stater opnå midlertidige gevinster i flere år, før en afgørelse foreligger, såsom i tilfældene med Australien, der begge endte med forlig, men stadig betød tabt fortjeneste for australske landmænd og eksportører. 

Ligeledes er WTO heller ikke gearet med de juridiske rammer til at håndtere sager, hvor foranstaltningerne, der tages i brug, ikke er klare. Den klagende part bærer bevisbyrden, og i tilfældet med EU i Litauen-sagen (DS610) har det været vanskeligt at påvise konkrete WTO-stridige foranstaltninger, såsom formelle love eller toldsatser, som Kina har taget i brug. Samtidig har det været svært at fremlægge direkte beviser for, at Kina systematisk har begrænset importen af litauiske varer, da de påståede restriktioner i vidt omfang har været uformelle og ikke klart dokumenterbare. Samme ‘gråzone’-foranstaltninger blev benyttet mod Norge i 2010, da der blev stoppet for import af norsk laks med henvisning til sundhedsreglerne, efter at Liu Xiaobo vandt Nobels Fredspris. Og i Sydkorea i 2016 som reaktion på beslutningen om at placere det amerikanske missilforsvarssystem THAAD, hvorefter bl.a. sydkoreanske produkter blev fjernet fra kinesiske platforme og butikker og bestemte tjenesteydelser ikke blev godkendt til distribution. Ingen af sagerne blev taget op i WTO-regi. 

Handelskrigen, som Trump startede i januar 2018, synes at repræsentere dét skæringspunkt, hvorefter Kinas aktivitet i WTO’s tvistbilæggelsessystem steg markant. Over halvdelen af Kinas samlede sager i WTO er bragt i de sidste otte år. Samtidigt har tyngden af sagerne ført af Kina flyttet sig fra mere traditionelle handelskonfliktområder, såsom antidumpingtold på lædersko (EU — Footwear [China][DS405]), til geoøkonomiske og sikkerhedspolitiske konflikter involverende eksempelvis halvlederteknologi (US — Semiconductors [DS615]). 

Vejen til reform? Ministerkonferencen – MC14

Ovenstående gennemgang viser et presserende behov for WTO-reform på flere områder. Dog heller ikke ved den biennale WTO-ministerkonference (MC), hvor det 14. af sin slags blev afholdt marts 2026 i Camerouns hovedstad, Yaounde, er der blevet gjort synderlige fremskridt.

Til trods for at man havde håbet, at MC14 ville præsentere et afgørende vendepunkt til at få opbygget de indledende trædesten til en konkret handlingsplan for WTO-reform, blev det i stedet en fejlslagen forlængelse af moratoriet for told på digitale tjenesteydelser, der endte med at suge al forhandlingsviljen ud af konferencen.  

Siden MC12 i 2022 har WTO-landene besluttet, at man vil gennemgå WTO’s funktioner og se, hvor reformer kan være gavnlige. Stort set alle lande er nemlig enige i, at WTO trænger til reformer, men uenighederne ligger i, hvor det er, reformerne skal være. I et holdningspapir, dateret d. 17 februar 2026, udstikker Kina dét lands ønskede retning for WTO-reformer. Overordnet er det systembevarende forslag, der præsenteres i holdningspapiret, eksempelvis hvad angår SDT-særbehandling for udviklingslande, genoprettelse af appelorganet og forsigtig støtte af plurilaterale aftaler, så længe de ikke bruges til at eksludere andre WTO-medlemmer. Kina kritiserer særligt de ‘sikkerhedsundtagelser’ (“security exceptions”), som USA har fremlagt i bl.a. et holdningspapir fra d. 15 december 2025, og som Kina mener: “(…) are eroding the foundation of the rules-based multilateral trading system, signalling the return of power-based trade relations where the small and the vulnerable would be marginalized”. 

I EU’s holdningspapir fra d. 21 januar 2026 er der – ligesom i USA’s – et fokus på strammere regler, fsva. statens rolle i økonomien. Med henvisning til en rapport udgivet af den norske ambassadør til WTO, Petter Ølberg, som er udpeget reform-facilitator i organisationen, mener EU, at man bør kigge på det samlede WTO-baserede regelsæt for at garantere lige vilkår. Et emne, som er iøjnefaldende fraværende i den kinesiske tekst. 

Overordnet forsøger Kina at bevare WTO som institutionel ramme, samtidigt med at landet forsøger at omfortolke og begrænse rækkevidden af reformer, særligt inden for brug af industripolitik og SDT. Der tegner sig et billede af, at Kina gennem 25 år i WTO ikke længere udelukkende er en rule-taker, men i stigende grad en rule-user og nu især også en rule-shaper, der aktivt søger at påvirke retningen af systemet og dets regler indefra.

Kina vil dermed fastholde en global økonomisk orden, hvor hverken EU eller USA ensidigt kan definere reglerne uden om landet, samtidigt med at der ønskes at bevare et betydeligt nationalt råderum til industripolitik og økonomisk udvikling. Kinas WTO-strategi afspejler derfor en balance mellem tilpasning til systemet, strategisk fleksibilitet og brugen af ‘gråzone’-taktikker. Målet er ikke at demolere det multilaterale handelssystem, men tværtimod at sikre, at dets udvikling forbliver forenelig med Kinas egen økonomiske model – også i de kommende 25 år.

Perspektiver for Danmark

Set i lyset af ovenstående gennemgang bør Danmark – hovedsageligt gennem sit EU-medlemskab – presse på for, at WTO-regelsættet opdateres og i højere grad følges. Det skal gøres parallelt med, at man tilpasser sig en mere geopolitisk verdensøkonomi med en udvidet effektiv handelspolitisk værktøjskasse. Som nævnt er det de mindre og mellemstore økonomier, der har mest at vinde ved, at den globale samhandel forbliver regelbaseret. Det vil for mange små og mellemstore økonomier være et rent luftkastel at forsøge at konkurrere med Kina og USA – samt for den sags skyld et samlet EU-regime – på industripolitikken, hvilket selv for de skeptiske udviklingslande understreger behovet for eksempelvis en revidering af WTO-subsidieaftalen (“Agreement on Subsidies and Countervailing Measures”). Til formålet bør man så vidt muligt forsøge at samle en bred koalition af lande på tværs af udviklingsniveauer i WTO, der påvirkes negativt af den manglende forudsigelighed og stabilitet, som særligt amerikansk handelspolitik forårsager i denne tid. Samme usikkerhed har nemlig banet vej for fremskridt på en del bi- og plurilaterale handelsaftaler, såsom i forhandlingerne med hhv. MERCOSUR-landene, Indien og Australien. Disse aftaler kan meget vel fungere som strategiske redskaber til at øge presset på såvel Kina som USA til at indgå kompromisser i WTO. 

Øget samarbejde med de indgående parter i Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP), en frihandelsaftale bestående primært af stillehavslande, vil også være fordelagtig til at styrke forhandlingspositionen vis-à-vis førnævnte to stormagter. En sådan politisk hensigtserklæring inden for digital handel blev tilkendegivet i margenen af MC14 mellem ministre fra EU og CPTPP-landene. Initiativer såsom netop nævnte kan fungere som eksperimentelle rammer for regeludvikling, men bør så vidt muligt være åbne og WTO-kompatible med henblik på senere multilateralisering i WTO-regi for at undgå yderligere fragmentering samt opildning til amerikansk/kinesisk modsvar. 

Endeligt bør princippet om doux commerce (“blid handel”) endvidere tilsluttes lige dele i aftale som i handling i en tid ellers præget af geoøkonomisk rivalisering. Derfor bør Danmark insistere på, at EU’s anvendelse af eksterne samarbejder og de nye geoøkonomiske instrumenter (antitvangsinstrumentet, investeringsscreeningsrammen samt adskillige forordninger af industripolitisk karakter) forankres i WTO-regelsættet. Kina har som nævnt for nylig givet afkald på sin status som udviklingsland og desuden kritiseret EU-Kommissionens forslag om Made in Europe-klausuler i Industrial Accelerator Act med henvisning til WTO-regelsættet. Begge dele kan EU med fordel drage nytte af og påpege i fremtidige forhandlinger om WTO-reform i forhandlingslokalerne i Genève. Tilbage hos institutionerne i Bruxelles vil det være helt centralt for EU at udvide og udnytte det eksisterende handelspolitiske handlerum. Det bør dog ske med formålet om, at andre aktører ikke underminerer WTO-systemets legitimitet – ikke for selv at indføre unødige restriktive og diskriminerende regler og standarder over for tredjelande.

The post Rule-taker eller rule-shaper? first appeared on Sinolytica.